农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护体系中最主要、最经常使用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。其目的是保证本国农业安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。从农民受益的方式来看，农业补贴可以进一步细分为价格支持（间接补贴）与直接补贴两种方式。

　　对农产品价格支持政策与农户直接补贴政策的利弊评价包含以下两个方面：第一从短期以及持久角度来看，其相关经济收益和成本的数量及分布情况；第二在资金支持以及执行这些政策的便利程度。

　　价格支持与收入补贴政策的比较

　　农产品价格支持与种植者直接补贴安排作为农业补贴政策的两种方式，具有不同的经济收益及成本，而且其各自的融资渠道和政策操作性也有所不同。所有这些都包涵着重要的政策含义。

　　在短期内，一国政府采用农产品价格支持政策能够在不加大政府财政负担的同时，提高农户的收入，但其代价是对本国消费者造成的福利损失要远大于农产品生产者从政府那里获得的收入补贴。农产品种植者直接补贴的社会成本支出或许仅占农产品价格支持政策全部社会成本的一半。但是，上述两种可替代的农业补贴政策并非万能，当且仅当是需求的暂时减少，而非供给的非正常增加导致农产品价格持续下降时，农产品价格支持政策或者种植者直接补贴安排才能够发挥最大的作用，并增加农产品种植者的收入。

　　在持久内，一国政府采用农产品价格支持政策，将无法取得短期内的财政资金“杠杆”效果，并将大大增加政府的财政支出，由此进一步导致农产品过剩以及资源的错误配置。价格支持政策的持久效果要远差于对种植者直接进行补贴，至少直接补贴政策不会引起消费者福利的损失以及经济资源的错误配置。但在持久内，直接补贴政策的执行效果也要进一步细分为两种情况：一是政府直接补贴与农产品产量无关，则农产品种植者直接补贴安排的持久效果，对于经济效率以及农产品市场价格没有任何影响，其政策效果仅仅相当于一笔“奖金”；二是政府直接补贴以农产品产量为基础，则推行直接补贴安排的持久效果相当于减少农户的成本投入，并将导致供给曲线的右移，其结果是一方面造成农产品市场价格下降，另一方面也不断增加了政府的财政负担。最终以农产品产量为基础的政府直接补贴持久安排将导致农户依然获得农产品种植的平均利润，而政府财政补贴的实际利益则由全体消费者来分配。

　　中国农业价格支持政策的问题

　　从实际执行效果看，随着中国农业价格支持政策的实施，在实现其最初设计的政策目标的同时，政策的负面效应也逐渐显现。

　　一是市场机制扭曲。收储数量过多，影响了市场机制的发挥，不利于财产链健康发展。不限量的收储政策导致储备粮棉油库存远超终年储备，背离了“托底收购”的政策初衷；同时，流通、加工各类市场主体正常经营积极性下降，交储成为唯一目标，形成事实上的国家统购统销，阻碍了多元市场主体的发育和财产链健康发展。以纺织行业为例，国内棉花价格在临储政策支撑下高位运行，导致国内棉花价格甚至高于进口棉纱价格，纺织企业国际竞争力受到削弱，市场份额不断降低，企业开工率普遍不足，利润下降，整个行业举步维艰，经营持续低迷。

　　农业收入补贴政策的现实

　　中国现有农业补贴的基本政策框架以“四补贴”为主体，其他补贴为补充。即种粮直接补贴、农资综合直补、农机购置补贴、良种补贴为基础的“四补贴”，同时又纳入了农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等新的农业补贴，符合中国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。经过近10年的发展，中国农业收入补贴规模已经由2004年的116亿元增长到2014年的2000亿元。

　　在2004-2013年之间，为了确保大宗农产品基本自足的战略目标，中国采取的是同步加大农业价格支持与收入补贴力度的政策，并取得了粮食生产“十连增”的不俗成绩。但鉴于采用了十年的农产品价格支持政策已无法取得短期内的财政资金“杠杆”效果，使得政府财政负担日益沉重，并由此进一步导致农产品过剩以及资源的错误配置。自2014年开始，中央政府开始对棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”，也即“第五种补贴政策”。按照现行政策设计的思路，如果“目标价格补贴制度”在大豆和棉花两个品种上试行成功，则将进一步推广到小麦、稻谷、玉米等主要粮食品种作物，并取代成本高昂、副作用明显的“农产品价格支持制度”。那么，“目标价格补贴”能够替代“价格支持”政策吗？或者说“目标价格补贴政策”能够起到既提高农民收入又确保主要粮食品种稳定高产吗？

　　事实上，从2004年至今，中国在农业补贴方面已经逐步确立起以“农产品价格支持政策”为主，以农业“四补贴”为辅的农业补贴体系，其中“农产品价格支持政策”主要起引导大宗农产品价格稳步上升，刺激农户增加产量的作用，而农业“四补贴”则与农产品产量脱钩，且不随生产成本、市场形势而变化，对于经济效率以及农产品市场价格没有任何影响，其政策效果越来越类似于一笔“奖金”。如果按照现行政策设计的思路，用“目标价格补贴”替代“价格支持”政策，从短期来看，农业补贴无非增加了“第五种补贴”，从持久来看，中国与大宗农产品产量相挂钩的补贴体系将逐步过渡到与产量脱钩的补贴体系，其背后隐含的政策含义是放弃稳定增加产量，而单纯以提高农民收入为主要目标，与中国目前的基本国情并不相符，属于高投入、低公平度、低效率的政策调整。

　　由于2014年才开始在棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”，系统评估该政策的效果还为时尚早，但从执行的初步情况来看，该制度体系存在以下三方面问题。

　　一是政策体系设计简单，但操作异常复杂。以棉花目标价格改革试点为例，2014年国家公布的棉花目标价格为19800元/吨，目标价格按照成本加基本收益确定，当市场价格低于目标价格时，按差价补贴棉花生产者。试点地区制定统一的棉花目标价格，价格水平一年一定。市场价格采价时间为集中上市期试点地区棉农棉花平均销售价格。补贴标准由国家根据目标价格与市场价格的差价和国家统计局调查的棉花产量测算。但由于补贴的实际操作过于复杂，极易导致政策执行过程中出现偏差，且偏差出现后的主体责任也很难认定。

　　政策建议

　　中国农业补贴的政策目标一是确保大宗农产品稳定高产；二是持续提高农民收入。而农产品价格支持政策作为当前农业补贴制度体系的核心，其支柱作用也恰恰体现在通过价格支持刺激农产品供给上。如果价格支持政策退出，那么替代政策也必须承担起确保大宗农产品稳定高产的首要政策目标。反观现行的农业补贴体系，只有农业保险的补贴政策自始至终与产量相衔接。因此，建议改造农业保险体系，使其在承担起农业补贴核心支柱职能的同时，达到高投入、高公平度、高效率的政策目标。

　　按托市思路适度调整现行农产品价格支持政策体系

　　中国现行的粮食最低收购价政策、粮油临时收储政策和棉花临时收储政策等三类农业价格支持政策工具。在2004年设计之初，其启动机制具有预备性，只有在出现市场收购价格下跌到最低收购价或临储收购价以下时，中央政府才启动这一政策；启动之后，在收购一定数量、市场收购价格回升到最低收购价或临储收购价格以上时则停止收购。这一机制一直到2007年都是按照“托市”的思路在运行。从2008年起，农业价格支持政策放弃“托市”思路，转变为引导大宗农产品市场价格连年持续走高的工具，并运行至今。未来，在农业保险承担起“保产量”和“保收入”两项核心职能的前提下，农产品价格支持政策体系可回归“托市”思路，但建议在两方面进行适度调整。

　　按“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路统筹规划农业收入补贴政策与价格支持政策的调整

　　为增强农业收入补贴的指向性、精准性和实效性，加大对农业适度规模经营支持力度，提高农业收入补贴政策效能，中央政府决定从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策，并在部分区域试点将上述三项补贴政策合并为“农业支持保护补贴”。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低；补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。此次农业收入补贴政策调整完善恰逢其时，能够在一定程度上调动生产积极性。但遗憾的是，当前农业收入补贴政策的调整与农业价格支持政策的调整各自为政，未能做到统筹规划，同步推进。一方面是“目标价格补贴”替代“价格支持”政策带来的市场价格断崖式下降预期，以及由此带来的连锁性市场负面反馈；另一方面是整合农业收入补贴方式，加大补贴力度带来的政策利好。这种不同步的政策调整将发生政策逆周期和顺周期的叠加震荡，对于市场的扰动作用反而更大。

　　未来，建议按照“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路，在明确农业保险体系承担农业补贴核心支柱职能的前提下，统筹规划农业收入补贴政策与农业价格支持政策的调整，力争做到政策调整环环相扣，互相协同，整体推进。其中，“稳价格”是农业补贴政策调整的前提。这里的稳价格除了指稳定大宗农产品现货市场价格以外，更重要的是稳定未来市场价格预期。如果价格预期不稳，就会一再出现2014年棉花目标价格补贴政策实施过程中的价格断崖式下降和价格信号失真情况。“提收入”主要是指提高对种粮农户的收入补贴力度。这方面的改革中央政府已经在2015年进行了全面部署。但要指出的是，“稳价格”是“提收入”的前提，如果价格预期不稳，即便提高种粮农户的收入补贴力度，政策效果也会大打折扣。“调结构”主要是指调整农业收入补贴政策的补贴方向、深度和范围，并将农户收入补贴的发放与农业保险的投保、定损、理赔情况相衔接。“促转型”主要指通过统筹规划农业收入补贴政策与农业价格支持政策的调整，达到促进农业生产向适度集约化、规模化的现代农业发展方式转型的目的。